tribuna

Las leyes de cabildos y municipios de Canarias y los no adscritos, por Francisco Hernández Spínola

Estos días han cobrado gran actualidad las disposiciones que se contienen en las Leyes de Cabildos Insulares y de Municipios de Canarias respecto de las facultades y derechos de los consejeros y concejales no adscritos. Me ha parecido una buena oportunidad para dar mi opinión, dado que desde la Consejería de Presidencia, Justicia e Igualdad […]

Estos días han cobrado gran actualidad las disposiciones que se contienen en las Leyes de Cabildos Insulares y de Municipios de Canarias respecto de las facultades y derechos de los consejeros y concejales no adscritos. Me ha parecido una buena oportunidad para dar mi opinión, dado que desde la Consejería de Presidencia, Justicia e Igualdad del Gobierno de Canarias promovimos las citadas leyes que fueron aprobadas en marzo de 2015 por unanimidad del Parlamento de Canarias.

Quisiera antes de nada ponderar la bondad y oportunidad de ambas leyes que supusieron una regulación integral de la organización y funcionamiento de los cabildos como órganos de gobierno, administración y representación de cada isla e instituciones de la comunidad autónoma, y de los municipios como entes primarios del ámbito local, reafirmando la autonomía local, regulando la participación ciudadana, la transparencia, el Estatuto de los miembros de las corporaciones, la organización, el funcionamiento y su régimen jurídico.

Tuvo entonces y tiene hoy gran importancia que todos los grupos parlamentarios avalaran por unanimidad estas leyes que articulan la organización territorial de Canarias a través de las islas y los municipios. Ese consenso se hizo extensivo a la FECAI y FECAM, asociación de islas y federación de municipios que tuvieron también un importante protagonismo en el proceso de elaboración de las normas y que con su apoyo contribuyeron a reforzar el entramado institucional de Canarias.

A finales de los años 90 y en la primera década del siglo XXI se produjo en España una gran preocupación por el efecto que generaban los casos de transfuguismo, que representan, sin duda, una anomalía con repercusiones negativas en el sistema democrático y representativo, lo que dio lugar a que en el ámbito estatal los partidos políticos suscribiesen en julio de 1998 acuerdos en el ámbito de las corporaciones locales sobre un código de conducta política en relación al transfuguismo. Acuerdos que fueron renovados en septiembre de 2000 y mayo de 2006.

El Estado se aplicó a efectuar las correspondientes modificaciones legislativas para hacer frente a dicha práctica. El primero de los acuerdos alumbró la modificación del art. 73.3 de la Ley de Bases de Régimen Local introduciendo la figura de los miembros no adscritos, de modo que, los Concejales o Consejeros que no se integren en el grupo político que constituya la formación electoral por la que fueron elegidos o que abandonen su grupo de procedencia tendrán la consideración de miembros no adscritos.

Por otra parte, en 2011 se modificó la Ley Orgánica de Régimen Electoral General (LOREG) entre otras, en lo relativo a la regulación de la moción de censura, de forma que en su art. 197.1.a) párrafo tercero, se estableció una mayoría incrementada sobre la mayoría absoluta del número legal de miembros de la corporación para el supuesto de que los concejales proponentes de la moción hayan dejado de pertenecer, por cualquier causa, al grupo político municipal al que se adscribió al inicio de su mandato. Este artículo es extensible a los cabildos insulares en virtud de lo dispuesto en el artículo 201. 7 de la LOREG.

El primero de los preceptos citados fue objeto de una cuestión de inconstitucionalidad promovida por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, declarando el Tribunal Constitucional en diciembre de 2017 la inconstitucionalidad del referido apartado tercero del referido artículo 197.1.a) de la LOREG, por cuanto supone una restricción al ius in officium que impacta en el ejercicio natural del cargo público al amparo de la libertad de mandato al afectar a derechos y facultades atribuidos al representante que pertenecen al núcleo de su función representativa.

Esta sentencia tiene, a mi juicio, una incidencia determinante en la regulación sobre los miembros no adscritos establecida en los artículos 28 y 88 de las leyes de Municipios de Canarias y Cabildos Insulares que establecen restricciones en las facultades y derechos de los miembros no adscritos.

El Parlamento de Canarias aprobó ambas leyes al amparo de la competencia establecida en el artículo 8.2, 23.3 y 32.3 del ya derogado Estatuto de Autonomía de Canarias de 1982, reformado en 1996. El artículo 32.3 atribuía a la comunidad autónoma de Canarias el desarrollo legislativo y ejecución en materia de régimen local. En su tramitación legislativa, las leyes contaron con el informe preceptivo del Consejo Consultivo de Canarias que emitió sendos dictámenes sobre la adecuación de las leyes a la Constitución y al Estatuto de Autonomía de Canarias, sin que existiera reproche jurídico alguno sobre la legalidad de los referidos artículos 28 y 88 de las leyes de Municipios y Cabildos, respectivamente.

Ni siquiera el Gobierno de España, que a través de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado-Comunidad Autónoma de Canarias planteó algunas discrepancias que originaron modificaciones de las citadas leyes, cuestionó la constitucionalidad de los referidos artículos que regularon la figura de los miembros no adscritos.

Pero lo cierto es que el sostén jurídico que habilitaba a la comunidad autónoma de Canarias para mantener la regulación de los consejeros y concejales no adscritos, completando el marco legal establecido en el artículo 73.3 de la Ley de Bases de Régimen Local, ha desaparecido a la vista de los fundamentos jurídicos de la sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 151/2017, de 21 de diciembre, que declaró la inconstitucionalidad del artículo 197.1.a) párrafo tres de la LOREG, que, como se ha dicho, agravaba los requisitos para presentar una moción de censura por los concejales no adscritos. Por ello, considero que el Parlamento de Canarias debería proceder a derogar la citada regulación prevista en el artículo 28.4.c) de la Ley de Municipios: 4. El reglamento orgánico de la corporación establecerá los derechos de los concejales no adscritos, debiendo respetar las siguientes normas: c) No podrán ostentar la condición de miembros con dedicación exclusiva ni parcial, ni ser designados para el desempeño de cargos o puestos directivos en las entidades públicas o privadas dependientes de la corporación.

También ha de derogarse el artículo 88.4.d) de la Ley de Cabildos Insulares que tiene una redacción similar pero no idéntica al artículo transcrito y que puede producir efectos jurídicos distintos ante situaciones iguales.

Sin duda, hubiese sido mejor haber aprovechado para ello, antes del último proceso electoral y de los subsiguientes pactos entre las formaciones políticas, la tramitación parlamentaria de la Ley 8/2019 que modificó la Ley de Cabildos Insulares para permitir la compatibilidad entre los miembros del Consejo Insular y la condición de parlamentario.

Considero, además, que la derogación normativa por la que abogo debe acometerse cuanto antes para evitar situaciones de inseguridad jurídica y garantizar un marco normativo ajustado a la jurisprudencia constitucional.

Tengo la convicción de que de no llevarse a efecto la modificación legislativa será finalmente el Tribunal Constitucional quien acabe declarando la inconstitucionalidad de los citados artículos 28.4.c) y 88.4.d) de las Leyes de Municipios y Cabildos, respectivamente. Eso sí, pasados unos años, con el consiguiente perjuicio para el sistema y para los afectados.

El Estado no ha acertado en la regulación de la legislación básica que acometió a través del artículo 73.3 de la Ley de Bases de Régimen Local pues se ha revelado insuficiente, inadecuada e ineficaz para afrontar la cuestión. Por si fuera poco, la normativa sobre la moción de censura, incorporada en el 2011 en la LOREG, para agravar la situación de los no adscritos, ha sido declarada, como se ha reseñado, inconstitucional.

Por ello, estimo que sería muy conveniente que se aprobase una nueva regulación que cubra vacíos normativos, y que dé seguridad jurídica para el ejercicio de los derechos de los ciudadanos que acceden a las funciones y cargos públicos.

*Exconsejero de Presidencia, Justicia e Igualdad del Gobierno de Canarias