tribuna

La especialidad de las RUP ante las prioridades estratégicas de la UE

Desde que, con ocasión de la primera versión del Tratado de la UE que conocimos como Maastricht (1992), se introdujo en el Derecho primario de la UE (de rango constitucional) la expresa mención de las Regiones Ultraperiféricas (RUP, caracterizadas por la insularidad, fragmentación y lejanía del continente), resulta obligado señalar que son los únicos territorios europeos mencionados expresamente por su nombre: el actualmente vigente Tratado de Lisboa (TL) las consagra en el art.349 TFUE (seis RUP de Francia, dos de Portugal y una de España, Canarias) como base jurídica para un doble efecto: abrir paso a una excepción de la aplicación general de la legislación europea del Mercado Interior, y dar fundamento a la aprobación de legislación específica para proteger sus especificidades y atender sus dificultades para incorporarlas a las reglas generales.
En el curso de los últimos 30 años, las Instituciones europeas han venido adoptando Estrategias para las RUP periodizadas, ajustándose a la evolución de la realidad en un mundo globalizado y a las propias transformaciones del proceso decisional y las políticas de la UE. Esta tercera semana de mayo de 2022 se celebra en Martinica (una de las seis RUP de Francia), bajo presidencia francesa, la Cumbre que regularmente celebran los mandatarios de esas regiones alejadas: Canarias (RUP española) está representada en sus sesiones de trabajo por Ángel Víctor Torres, presidente autonómico. Su agenda se concentra esta vez en discutir a fondo la reciente Comunicación de Estrategia de la RUP 2022/2027 para su “crecimiento sostenible e inclusivo” con la comisaria de Cohesión y Política Regional Elisa Ferreira (portuguesa, familiarizada pues con las singularizadas de estos territorios insulares por Azores y Madeira).

Son nada menos que cinco millones l@s ciudadan@s de la UE que viven en estas zonas más remotas de la UE, en los que la distancia no solo no es el olvido (en la letra del bolero de Los Panchos), sino que, al contrario, amplifica los efectos de todos los seísmos que sacuden al conjunto de la integración europea: desde la Gran Recesión a la guerra de Putin, pasando por el Brexit y las medidas de emergencia impuestas en la lucha contra el Covid. Por señalar solo el impacto de esta pandemia en las RUP baste fijar la vista en el abrupto desplome de la conectividad aérea y marítima -y por tanto del turismo (sector crucial) y de los suministros-, con el consiguiente estrago económico y social y el exponencial incremento del paro y la desigualdad. De ahí que, en contrapartida, resulten tan estratégicas para su recuperación las herramientas activadas con financiación europea para la Recuperación (el Marco Financiero Plurianual 2021/27; el Fondo de Recuperación y Resiliencia y Next Generation EU; REACT-UE y demás instrumentos de emergencia), que se han demostrado tan preciadas para reparar los destrozos causados por la acumulación de tan impredecibles embates.

La Estrategia RUP 2022/2027 establece claves prioritarias de ese potencial de crecimiento sostenible e inclusivo -abordando, por lo tanto, los retos de la pobreza y el desempleo- con consideraciones especiales respecto de sus necesidades objetivas (garantías alimentarias y de abastecimiento de agua, transportes y energía asequibles) y de los desafíos subjetivos que apuntan a la preparación de su ciudadanía en el amejoramiento de su capital humano (educación, formación, apoyo al empleo y emprendimiento, FSE; FEDER). Abordando esas limitaciones, la Comunicación de la Comisión se centra en los sectores clave: investigación, innovación, especialización inteligente (Horizonte 2020). Y, cómo no, se ocupa también de los objetivos que atienen a la movilidad (esto es, conectividad), transporte, turismo, y cultura en la preservación de sus singularidades distintivas (Forward, Horizonte Europa).

De ahí que la resultante sea una atención esmerada a la Biodiversidad (Fondos FEMPA y LEADER), Economía azul (FEMPA y Cohesión), Agricultura y Desarrollo Rural (POSEI, tan determinante del sector primario en Canarias), Energías Renovables (NESOI y Programa LIFE), Economía Circular (REGIO y Green Assist), Transición Digital (Europa Digital), Cooperación interregional y vecindad (Interreg, Europa Global) y asistencias especiales frente a los Acuerdos de Comercio de la UE con países terceros o, en su caso, organizaciones de integración regional (cláusulas de salvaguardia).
Además, inexorablemente, la Estrategia de las RUP contiene un capítulo centrado en su exposición al hecho migratorio (las “rutas hacia la UE” que pasan por las aguas en torno a las RUP, como es notoriamente el caso de la “ruta” proveniente desde la cornisa africana que pasa por Canarias, con un balance pavoroso de mortandad en el Atlántico y en las arenas del Sahara), para concluir en un refuerzo de la cooperación y el diálogo con sus respectivas áreas de gran vecindad frecuentemente circunscritas a continentes distintos del que en Europa alberga el Mercado Interior (América Latina para las RUP francesas del Caribe, África occidental en el caso de Canarias…).

Llegados a este punto es preciso subrayar, una vez más, que la singularidad de las RUP no se contrae a la muy relevante base jurídica única que le confiere el art.349 TFUE. De acuerdo con la jurisprudencia sólida del TJUE (por todas, STJUE caso Mayotte 15 diciembre 2015), se manifiesta también en la interpretación y aplicación de otros preceptos del Derecho primario, como el art.107 TFUE (excepción del régimen de Ayudas de Estado y de su prohibición general en aras de la competencia) y el art.174 TFUE (acceso a Ayudas Regionales e Incentivos específicos). Y viene todo esto a cuento de la importancia que cobra considerar y tratar singularmente a las RUP en lo relativo al alcance y tiempo de realización de dos objetivos estratégicos, ampliamente asumidos por las Instituciones europeas en este mandato de la Comisión Von der Leyen y de la Legislatura del Parlamento Europeo (PE) 2019/2024.

El primero de estos objetivos es el que se refiere a la propuesta de Directiva para acordar un tipo impositivo común mínimo sobre los beneficios de las grandes empresas multinacionales que facturen al menos 750 millones de euros anuales, lo que supone establecer un 15% sobre el Impuesto de Sociedades (Corporate Tax) que combata tanto el Dumping Fiscal y el Forum Shopping (elección de residencia fiscal a conveniencia de las grandes Corporaciones, que disponen de todo tipo de asesoramientos y técnicas de elusión fiscal y optimización impositiva) como el Agressive Tax Planning y la competición fiscal predatoria entre EEMM de la UE (notoriamente ha sido esa la práctica de Irlanda, Malta y Chipre, aunque no exclusivamente).

La finalidad de esta medida es plausible, está justificada en los intereses financieros de la UE (incrementar la recaudación y la equidad fiscal en el reparto de las obligaciones tributarias para el sostenimiento de las políticas y servicios públicos que vertebran el modelo social europeo y sus prestaciones para los sectores vulnerables que más las necesitan), además de ser coherente con los votos y Resoluciones (equivalentes a las Parlamento español) adoptadas por el PE. Pero debe saberse, ante todo, que la competencia tributaria continúa residenciada en los EEMM, y se halla sustraída por tanto al procedimiento legislativo ordinario en el que el PE es legislador: la propuesta de la Comisión VDL solo llegará a ser Derecho legislado europeo si así la aprueba el Consejo (reunión de los Gobiernos), dado que al PE se le reserva una consulta previa no vinculante (Consultation Procedure). Así las cosas, el legítimo interés expresado por las RUP de asegurar el respeto de sus especialidades fiscales sobre la base jurídica exclusiva y singular del art. 349 TFUE -así, a título de ejemplo, la Zona ZEC de Canarias, una de las piezas de su REF garantizado por la Constitución de 1978, Disp.Ad 3, y por el EACan LO 1/2018- deberá hacerse valer (por Francia, Portugal y España, EEMM que integran a las RUP en sus respectivas soberanías) en la fase de su deliberación por los Gobiernos nacionales reunidos en Consejo. Con posterioridad a su aprobación por el Consejo (en plazo de otros dos años), el ajuste de encaje posterior deberá obrarse por medio de la transposición de la Directiva en trámite, en la correspondiente legislación nacional de desarrollo.

El segundo objetivo se proyecta sobre la necesaria y conveniente especialización de las RUP en el marco temporal de cumplimiento de la proyectada legislación europea en el llamado Paquete Fit for 55 (que apunta a una reducción de gases de efecto invernadero un 55% en 2030, y hacia una economía libre de emisiones, climáticamente neutra, en toda la UE, en 2050): no contemplar esta cláusula de adaptación de las RUP a un horizonte que merece -sin duda- apoyo e impulso, equivaldría a imponer condiciones inasumibles, por gravosas, a territorios que dependen de su conectividad aérea y de sus suministros marítimos con una intensidad muy superior a ningún otro rincón de la integración europea.

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